研究员：王菁菁
导读
2020年4月，中央政治局会议强调，要积极扩大有效投资，实施老旧小区改造。老旧小区改造顺应了人们对美好生活的追求，是改善居民居住条件、扩大内需的重要举措。本文作为老旧小区改造研究系列的第一篇，主要探索三大问题：老旧小区改什么？对经济影响有多大？当前存在哪些难点？
摘要
何为老旧小区改造？
老旧小区改造是对存量住房进行的综合改造，基本不涉及大拆大建。根据住建部等三部委出台的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，老旧小区是指城市、县城（城关镇）建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建（改进、扩建、翻建）实施改造的棚户区（居民住房），以及以居民自建住房为主的区域和城中村等，均不属于老旧小区范畴。我国从1998年才全面实施住房商品化改革，因此绝大部分的老旧小区改造对象是福利分房时期建成、尚未纳入棚改的公房。
从改造内容看，主要可分为三类：一是基础类改造，包括拆违拆临、安防、环卫、消防、道路、照明、水电气暖、光纤、建筑物修缮、管线规整等，旨在完善基础设施、满足居民最基本的生活需求。二是完善类改造，包括加装电梯、停车场、物业用房、无障碍设施等，旨在完善配套设施、提升小区整体环境。三是提升类改造，包括增加社区养老、托幼、家政、卫生防疫、助餐等，旨在提升社区公共服务水平。除基础类项目实施统一改造外，提升和完善类可由居民菜单式选择改造内容。
老旧小区改造与棚改、旧改均有显著区别。从改造对象看，老旧小区改造主要针对住宅区；旧改范围更广，不仅包括住宅区，还涉及城市规划布局、城市环境及道路系统等多维度更新；棚改主要针对棚户区。从改造方式看，老旧小区改造多为存量更新；棚改多为拆除重建（改建、扩建、翻建）；旧改既包括拆除重建，也有存量改造。从参与主体看，老旧小区改造目前多为政府主导；棚改为“政府主导+国企实施”；旧改中市场主体参与较多。从补偿方式看，老旧小区改造不涉及居民补偿安置；旧改多为实物安置；棚改既有实物安置，也有货币补偿。
长期看，老旧小区改造市场空间广阔，预计可拉动投资近4.54万亿
根据住建部摸排结果，全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建面约40亿平。分区域看，根据2010年第六次人口普查数据估算，东部省市老旧小区改造规模最大，占比约52.5%；中部次之，占比约31.1%；西部最少，占比约16.5%。2020年4月国常会明确，2020年改造项目3.9万个，涉及居民近700万户，比2019年增加一倍。
保守估算，老旧小区改造总投资额约4.54万亿元。我们根据老旧小区改造的三大内容分别测算：一是基础类改造，预计投资1.2万亿元。根据《北京市老旧小区综合改造技术经济指标》（2017），若只考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖六项改造，单位建面投资金额为437.8元/平，按70%折算成全国水平，约为306.5元/平，40亿平预计投入1.2万亿元。二是完善类改造，预计投资2.66万亿元。若只考虑加装电梯和停车场，按每部电梯成本60万元、一梯3户、每栋6层估算，4200万户须加装电梯233万部，需要1.4万亿元；停车场按6万元/车位、每两户1个车位保守估算，需要1.26万亿元。三是提升类投资，预计投资0.68万亿元。按每个小区投入400万元、17万个小区估算，合计0.68万亿元。
老旧小区改造短期进展不及预期，目前仍存在三大难点亟需解决
第一，钱从哪来？目前居民出资意愿低，企业参与积极性不高，导致过度依赖财政资金，资金缺口大。
老旧小区改造尚未建立可持续的融资机制。从财政出资看，目前改造主要依靠财政资金，受当前减税降费、加大基建投资、房地产市场降温等影响，财政面临巨大压力，若仍仅靠政府一己之力，远无法满足改造的巨大资金需求。从居民出资看，老旧小区多建于福利分房时期，居民长期缺乏缴费习惯，且住户多为老年人和租户，对改造后价值提升效果缺乏感知，普遍不愿出资。从市场主体参与看，老旧小区改造投入大、周期长、收益不确定性高，若无政策支持，很难保障合理收益，企业普遍参与积极性不足。资金是改造的前提，如何吸引居民和社会资本参与，是当前亟需解决的最大难题。
第二，各方利益如何平衡？老旧小区量大面广，涉及千万家庭切身利益，往往众口难调，难以达成共识。
老旧小区改造，平衡各方利益是关键。老旧小区改造不同于新建工程，在改造中涉及不同业主、改造主体及相关权利人等多方利益调整，一旦协调不好，将造成工期停滞或重复改造等问题。从各地改造实践来看，改造中不可避免要面临各方利益诉求差异，往往导致工程很难顺利开工。如加装电梯高低层利益冲突、停车场改造有车无车利益博弈、上下水管道改造各方诉求差异等，常常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。如何满足各方利益诉求、减少协调和磨合成本，是老旧小区改造亟待解决的第二大难题。
第三，后期如何维护？缺乏长效管理机制，改造成果很难长期维持，陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环。
老旧小区改造并非一劳永逸，若没有长期维护和运营管理机制，改造效果很难长期保持。老旧小区改造，“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。在后续管理上，目前主要存在三大问题：一是缺乏物业公司统一管理，老旧小区居民普遍缺乏付费购买服务的习惯，导致后续管理很难推进，很快重回改造前的混乱局面；二是缺乏小区居民管理规约，无约束环境中，乱倒垃圾、违章搭建、车辆乱停、破坏植被等长期养成的恶习很难扭转；三是缺乏业主委员会，住户意见很难统一，后续维护工作推进缓慢。建立老旧小区改造后续长效管理机制，形成“共商、共建、共治、共享”的社会治理模式，是老旧小区改造亟待解决的第三大难题。
风险提示：老旧小区改造政策调整等
目录
1 老旧小区改造的发展历程
2 老旧小区改什么？
3 老旧小区改造影响有多大？
3.1 长期看，市场空间广阔，预计可拉动投资近4.54万亿
3.2 短期看，进展及预期，仍有三大难点亟需解决
3.2.1钱从哪来？——财政压力大、居民不愿出、企业积极性低
3.2.2各方利益如何协调？——众口难调，很难达成一致
3.2.3后续如何维护？——缺乏长效管理机制，改造效果很难保持
正文
1 老旧小区改造的发展历程
我国早在2007年启动了老旧小区改造，但之前重心主要聚焦棚户区和危旧房，老旧小区改造进展缓慢。2019年以来，随着棚改收官，老旧小区改造接棒成为惠民生、扩内需的重要手段。从2007年启动至今，老旧小区改造主要经历了三大阶段：
一是缓慢推进阶段（2007-2015年）。2007年，住建部颁布《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》，首次对旧住宅区改造范围、标准及改造机制等进行规范，标志老旧小区改造正式启动。但在之后很长一段时间，政策重心主要聚焦棚户区和危旧房改造，老旧小区改造缓慢开展，改造内容也主要围绕建筑节能减排和房屋维修养护，综合性整治较少。
二是试点阶段（2016-2018年）。2015年底，习总书记在中央城市工作会议上明确，要有序推进老旧小区综合整治，彻底改变粗放型管理方式，老旧小区综合整治上升到更高关注层面。2017年底，住建部明确在广州、厦门等15个城市开展老旧小区改造试点。截至2018年底，试点城市已改造老旧小区106个，惠及5.9万户居民，老旧小区改造的政策逐步细化并趋于综合。
三是加速阶段（2019年以来）。2019年4月，住建部等三部委发布《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，首次将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，给予中央补助资金支持。10月，住建部确定在“两省七市”开始第二轮老旧小区改造试点。2020年4月，国务院常务会明确，2020年计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，比去年增加一倍。随着一系列政策出台，老旧小区改造进入加速阶段。
2老旧小区改什么？
老旧小区改造主要是存量更新，不涉及拆除重建。根据住建部等三部委颁布的《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，老旧小区是指城市、县城（城关镇）建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区。已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建（改进、扩建、翻建）实施改造的棚户区（居民住房），以及以居民自建住房为主的区域和城中村等，均不属于老旧小区范畴。地方在老旧小区范围划定上有一定自主权。
老旧小区改造主要是存量翻新，与旧改和棚改均有显著区别。从改造对象看，老旧小区改造主要针对住宅小区；旧改主要通过对旧城区进行重建、翻新、改造等来改变整体面貌，不仅包括居住环境，还有城市规划布局、环境及道路系统等；棚改主要针对棚户区。从改造方式看，老旧小区改造多为存量改造，不涉及大面积拆迁新建；棚改多为拆除重建（新建、改建、扩建）；旧改既有拆除重建，也有存量翻新。从参与主体看，老旧小区改造多由政府主导，棚改由“政府主导+国企实施”，旧改中市场主体参与较多。从补偿方式看，老旧小区改造不涉及征收拆迁和居民补偿安置；旧改多为实物安置；棚改既有实物安置，也有货币补偿。
从改造内容看，主要包括三类。一是基础类改造，包括拆违拆临、安防、环卫、消防、道路、照明、水电气暖、光纤、建筑物修缮、管线规整等，旨在解决基础设施老化等问题。二是完善类改造，包括加装电梯、停车场、物业用房、无障碍设施等，旨在完善配套设施、提升小区整体环境。三是提升类改造，包括完善社区养老、托幼、家政、卫生防疫、助餐等，旨在提升社区公共服务水平。除基础类项目实施统一改造外，提升和完善类可由居民菜单式选择改造内容。
3老旧小区改造影响有多大？
3.1长期看，市场空间广阔，预计可拉动投资近4.54万亿
根据住建部摸排结果，全国2000年以前建成的老旧小区近17万个、涉及居民上亿人、超4200万户、建面约40亿平。分区域看，根据2010年第六次人口普查数据估算，东部省市老旧小区改造规模最大，占比约52.5%；中部次之，占比约31.1%；西部最少，占比约16.5%。2020年4月国常会明确，2020年改造项目3.9万个，涉及居民近700万户，比2019年增加一倍。
保守估算，老旧小区改造总投资额约4.54万亿元。我们根据老旧小区改造的三大内容，分别测算了相应的投资额。
一是基础类改造。根据《北京市老旧小区综合改造技术经济指标》（2017），若只考虑节能、粉刷、门窗、电、水、暖六项改造，单位建面投资金额为437.8元/平，按70%折算成全国水平，约为306.5元/平；根据试点城市实际改造情况估算，基础类改造平均成本约300元/平。我们以300元/平、40亿平待改造面积测算，预计全国老旧小区基础设施改造需投入1.2万亿元；
二是改善类改造。若只考虑电梯和停车场，按每部电梯加装成本60万元/部、一梯3户、每栋6层估算，4200万户须加装电梯233万部，需要1.4万亿元；停车场按6万元/车位、每两户1个车位保守估算，需要1.26万亿元。预计改善类改造需要至少2.66万亿元；
三是提升类改造。若按每个小区投入400万元、17万个小区估算，需要0.68万亿元。
因此，保守估计，老旧小区改造至少需投入4.54万亿元。而根据住建部原副部长仇保兴测算结果，老旧小区改造市场空间或可达5万亿元。
3.2短期看，进展不及预期，仍有三大难点亟需解决
老旧小区改造量大面广，但由于与群众切身利益直接相关，在实际改造中阻力较大。目前来看，老旧小区仍有三大难点亟待解决：钱从哪来？各方利益如何平衡？后续如何维护？
3.2.1 钱从哪来？——财政压力大、居民不愿出、企业积极性低
按照“谁受益、谁出资”原则，老旧小区改造理应通过财政配资、居民出资、市场运作等多元化方式筹措资金。从目前进展看，居民出资意愿低、社会资本积极性不足、政府财政压力大，老旧小区改造面临巨大的资金缺口，导致改造进展缓慢、效果不及预期。
从财政出资看，地方财政压力较大，仅靠政府一己之力很难负担。从试点城市看，目前老旧小区改造主要是政府出资，市、区两级政府按一定比例分担，居民等其他渠道出资占比极低。以广州市越秀区仰忠社区为例，总改造资金2950万元，市财政出资1450万元（49.2%）、区财政1490万元（50.5%），居民仅集资10万元（0.3%）。相较棚改，老旧小区改造不涉及拆迁重建，政府无法通过收储闲置土地再出让增收，这些项目本身不会带来资金来源。
2020年突发疫情下，地方财政持续承压。一方面稳增长、保就业需要财政发力，另一方面经济下滑、减税降费、土地市场降温等大幅减少财政收入。2020年一季度，仅西藏地方公共财政收入实现正增长，其余30省市均负增长。今年老旧小区改造力度较去年增加一倍，若仍只靠政府一己之力，很难满足改造的巨额资金需求。
从居民出资看，老旧小区住户缴费意愿普遍较低。老旧小区多建于福利分房时期，居民长期缺乏缴费习惯。典型如“三供一业”分离移交的小区，一直以来均由企业承担维护费用，居民普遍认为企业出资理所应当，但“三供一业”分离移交之后，居民观念短期难以改变。此外，老旧小区住户多为老年人和租户，对改造后价值提升效果缺乏感知，缴费意愿很低。若居民不持续缴费，即使改造完成，后续维护也很难进行。
从社会资本参与看，由于收益很难保障，企业参与积极性较低。2019年6月，李克强总理在国务院常务会上明确，要运用市场化方式，吸引社会力量参与。同年7月，住建部副部长黄艳在国务院政策例行吹风会上强调，要采取“居民出一点、社会支持一点、财政补助一点”筹措资金。
社会资本参与积极性较低，主要有四大原因：一是政策风险高，企业参与改造，预期能利用闲置公共区域开展经营反哺改造投入，但按照财政部规定，公共用房属于财政，原则上由市政统一收回，不允许对外经营；二是物业费回收难度大，老旧小区居民长期缺乏缴费习惯；三是盈利空间小，老旧小区住户多为低收入群体，管理利润低；四是不涉及容积率变化，企业无法通过配建商品房覆盖投入成本。
3.2.2各方利益如何协调？——众口难调，很难达成一致
老旧小区改造，平衡各方利益是关键。老旧小区改造不同于新建工程，在改造中涉及不同业主、改造主体及相关权利人等多方利益调整，一旦协调不好，往往造成工期停滞或重复改造等问题。从各地改造实践来看，改造中不可避免要面临各方利益诉求差异，很难一碗水端平，往往导致工程很难顺利开工。有的想保基础，有的需要提升；底层不让加装电梯，高层不让整改管道；没车的不让改停车位。由于涉及切身利益，居民往往都不愿妥协，常常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。
根据各地实践，加装电梯、上下水管道及停车场是老旧小区改造中最难协调的环节，不仅导致工期延误，有的甚至直接造成项目停滞。
（1）电梯怎么加？——高层最积极、低层不愿意
高低层住户意见不统一。高层住户最积极，主要在于加装电梯后生活便利性提高，同时带来10%-30%左右的房屋升值；低层住户不愿意，加装电梯不仅带来噪音污染、占用绿地、遮挡采光等问题，还会造成一二层住房贬值。根据物权法规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应当按总建面2/3以上且总人数2/3以上业主同意，但实际操作中，常常陷入“一户反对、全楼搁置”的困境。
（2）上下水怎么改？——全员同意难度大
老旧小区多建于2000年以前，基础设施严重老化、上下水管腐蚀生锈，经常出现堵塞漏水、反脏水等问题，是老旧小区改造的重点之一。由于不同居民利益很难协商一致，导致实际改造时阻力较大。
高低层利益冲突。楼层越低，受上下水管堵塞影响越明显，改造意愿越强。由于上下水改造必须入户，改造期间（10-15天左右）要求业主在家，且会产生噪音污染、破坏装修、停水、甲醛污染等问题，高层住户改造意愿往往较低。
全员同意难度较大。根据现有规定，上下水管道改造必须经过每个单元所有住户签字同意才可开展，但往往很难实现。主要在于：一是老旧小区住户多为租客，改造时联系原业主签字难度大且耗时长。以北京市朝阳区劲松小区为例，由于联系不上部分业主签字同意，导致上下水改造一直被搁置。二是住户诉求不同，装修较好的担心施工破坏装修，有孩子的担心噪音影响孩子学习，有孕妇的担心甲醛影响胎儿发育，导致很难协商一致。以北京市朝阳区胜古北里小区为例，因19户居民迟迟不签字，导致工期延误、政府专项拨款资金面临被收回风险。
（3）停车场怎么修？——无车有车利益博弈
随着汽车保有量持续上升，老旧小区“停车难”问题愈发严重。1970-2018年，居民千人汽车保有量从5.1辆/千人增至1720.0辆/千人。但在1994年前，由于未预见家庭汽车保有量的大幅上升，我国住宅建筑标准中未要求配建停车位，此后虽逐步增加，但2000年前基本以1:10的比例配建。根据2015年人口普查数据，41.44%的家庭户居住在2000年以前建成的房子里，“停车难”问题突出，亟需得到改善。
配建停车场作为老旧小区改造改善类项目，旨在改善居民“停车难”问题。目前已有河南、浙江、福建等十多个省市将其作为老旧小区改造的重点，但实施中仍面临巨大阻力。
一是改造资金过度依赖财政。以立体停车库为例，平均每个车位造价在6-20万，很难完全依靠财政出资。但目前一些建成的停车场投资回收期长达30年，叠加老旧小区居民缴费意识较差，投资收益不确定性更高，企业参与积极性低。而居民长期习惯抢占公共道路停车，出资意愿较低，导致当前改造过度依赖财政资金，整体进度缓慢。
二是居民意见很难协调一致。目前各省市停车位改造惯用做法是对道路、绿化等进行重新规划，利用小微地块、边角地、部分绿化地来增加停车位。如合肥绿怡居小区，通过对部分绿化进行地面硬化改造，常设车位从不到500增至1100个。但由于不同年龄业主诉求不同，老年人青睐增设绿地和公园，年轻人停车位需求更大；有车和无车家庭意见也很难统一，导致实际改造时常有冲突。以长沙市岳麓区八方小区为例，政府出资将一块绿地改造成停车库，但因部分居民反对而终止，小区内停车难、停车乱问题仍未解决。
3.2.3后续如何维护？——缺乏长效管理机制，改造效果很难保持
老旧小区改造并非一劳永逸，若没有长期维护和运营管理机制，改造效果很难长期保持，容易陷入“改造-破坏-再改造”的恶性循环。老旧小区改造，“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。从后续维护看，目前主要存在三大问题：一是缺乏物业公司统一管理，老旧小区居民普遍缺乏付费购买服务的习惯，导致后续管理很难推进，很快重回改造前的混乱局面；二是缺乏小区居民管理规约，无约束环境中，乱倒垃圾、违章搭建、车辆乱停、破坏植被等长期养成的恶习很难扭转；三是缺乏业主委员会，住户意见很难统一，后续维护工作推进缓慢。建立老旧小区改造后续长效管理机制，形成“共商、共建、共治、共享”的社会治理模式，是老旧小区改造的重要环节，也是当前亟需解决的问题。
